Tại Diễn đàn Đô thị Matxcova 2013, một nghiên cứu lớn "Khảo cổ học vùng ngoại vi" đã được trình bày, dành riêng cho sự phát triển của vùng ngoại vi Matxcova. Trong số các tài liệu của phần Chính trị trong loạt thư viện Superpark Library, một bài báo do Alexander Lozhkin biên soạn đã được xuất bản nhằm xem xét các nguyên tắc của quy hoạch lãnh thổ đa cấp hiện đại và kinh nghiệm thực tế trong việc phát triển một quy hoạch tổng thể chiến lược và quy hoạch chung ở Perm. Với sự cho phép của tác giả và các chủ sở hữu bản quyền, chúng tôi xuất bản phần nghiên cứu này.
Trong số các tài liệu quy hoạch lãnh thổ được xây dựng theo Bộ luật Quy hoạch đô thị, quy hoạch tổng thể các quận nội thành là quan trọng nhất, vì chúng cần xác định đặc điểm phát triển của các đô thị lớn nhất đang được xây dựng hiện nay. Nên, nhưng không xác định. Hầu hết các thành phố của Nga với dân số hơn 500 nghìn người trong những năm 2000. đã phát triển hoặc cập nhật các quy hoạch tổng thể hiện có. Tuy nhiên, tôi không thể nêu tên bất kỳ quy hoạch tổng thể nào thực sự là cơ sở thực sự để xây dựng các kế hoạch chiến lược và chương trình phát triển cụ thể.
Điều này là do một số lý do:
Nếu ở thời Xô Viết, quy hoạch chung được thực hiện chủ yếu nhằm xác định vị trí của các lực lượng sản xuất thì ngày nay, nhiệm vụ này đã vắng bóng; các mục tiêu của việc phát triển các quy hoạch tổng thể được xác định, như một quy luật, một cách mơ hồ. Trong hầu hết các trường hợp, quy hoạch tổng thể của những năm 2000. được phát triển dưới dạng các sản phẩm trình diễn hư cấu được thiết kế để giải quyết vấn đề về tính sẵn có chính thức của chúng, dưới dạng tài liệu, nếu thiếu nó, các cơ quan có thẩm quyền sẽ bị hạn chế quyền định đoạt đất đai. Trong các trường hợp khác, các quy hoạch tổng thể được phát triển vì lợi ích của sự phát triển của khu phức hợp xây dựng và mục tiêu chính (không phải lúc nào cũng được gọi là) của chúng là xác định các địa điểm đầu tư để phát triển khu dân cư đại chúng. (hình 1)
- Thiếu thiết lập mục tiêu (hoặc thiết lập mục tiêu một chiều) không cho phép xác định chính xác các nhiệm vụ phát triển, chiến lược, trình tự (“lộ trình”) để thực hiện các nhiệm vụ.
- Các quy hoạch tổng thể không cung cấp một bức tranh phát triển cân bằng: các triển vọng phát triển được đề xuất không gắn với khả năng của thành phố trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội, kỹ thuật, giao thông và không gắn với ngân sách của thành phố và các khoản đầu tư thực sự. Ví dụ, Quy hoạch chung của Novosibirsk (2007) bao gồm các kế hoạch xây dựng trong giai đoạn 2008-2030. hơn 700 km đường chính và hơn 40 ga tàu điện ngầm, hoàn toàn không thực tế trong điều kiện ngân sách hiện có. Nhưng những quyết định như vậy về giao thông đã xác định trước khả năng phát triển mật độ cao nhiều tầng của các khu vực ngoại vi của thành phố, nơi cần được phục vụ bởi giao thông giả định này. Và những giải pháp “tuyệt vời” này đang được chuyển thành các dự án quy hoạch và dự án phát triển, điều này chắc chắn sẽ dẫn đến những vấn đề nan giải về giao thông trong tương lai gần.
- Quy hoạch "quá mức" dẫn đến thiếu quy hoạch: đô thị thường xuyên phải đối mặt với việc lựa chọn đối tượng nào được đề xuất bởi quy hoạch tổng thể là quan trọng hơn đối với nó.
- Trong các quy hoạch tổng thể, các chân trời quy hoạch là hỗn hợp, không có giai đoạn, trình tự, thứ tự ưu tiên. Không tách bạch việc lập kế hoạch dài hạn, trung hạn, ngắn hạn và sử dụng các công cụ phù hợp cho từng cấp. Theo quy định, một quy hoạch chung được xây dựng trong khoảng thời gian 20-30 năm, tuy nhiên, sự khác biệt với các cơ hội đầu tư và ngân sách thực tế dẫn đến thực tế là các quyết định được đưa ra trong thời hạn của quy hoạch chung, việc thực hiện có thể chỉ trong tương lai xa. Đồng thời, cơ sở hạ tầng được quy hoạch và xây dựng ngay hôm nay cho các giải pháp “tương lai” như vậy. Như vậy, ngân sách vốn đã hạn hẹp và nguồn lực đầu tư được sử dụng không hiệu quả.
- Các nhà phát triển có rất ít ý tưởng về các cơ chế quản lý thành phố hiện đại tồn tại ở Nga và không quen thuộc với các thông lệ quản lý tốt nhất trên thế giới.
- Thành phố bị hạn chế trong khả năng lựa chọn chiến lược phát triển của mình, người thiết kế quy hoạch tổng thể, vì sự lựa chọn của thành phố bị hạn chế bởi khuôn khổ của luật mua sắm công (94-FZ; kể từ năm 2014 - Luật Liên bang về Nhà nước Hệ thống Hợp đồng), giả định trước giá cả và các điều khoản thực hiện hợp đồng làm tiêu chí lựa chọn chính …
- Đồng thời, thành phố, với tư cách là khách hàng, thường không hiểu rõ mình cần gì từ quy hoạch chung và theo quy luật, thành phố không thể lập ra một nhiệm vụ chất lượng cao. Trong hầu hết các trường hợp, mối quan hệ giữa nhà phát triển và thành phố được chính thức hóa một cách cứng nhắc và khách hàng có ít cơ hội để tác động đến quá trình thiết kế và kết quả.
- Tư tưởng về quy hoạch đô thị, được hầu hết các nhà quy hoạch đô thị thực hành của Nga tuyên bố, dựa trên những tư tưởng vay mượn từ phương Tây trong những năm 1950 và 1960. Các cách tiếp cận theo chủ nghĩa chức năng, đặc biệt, được thể hiện trong Hiến chương Athens, được thế giới ngày nay công nhận là đã lỗi thời một cách vô vọng.
- Trong các Quy hoạch tổng thể (và các tài liệu quy hoạch đô thị nói chung ở Nga), việc xây dựng và hiểu biết pháp lý về vai trò và vị trí của các công cụ pháp lý trong điều tiết đô thị là vô cùng yếu kém.
Luật pháp Nga không yêu cầu bắt buộc xây dựng các văn kiện chiến lược để phát triển lãnh thổ. Tuy nhiên, việc chuyển đổi từ mô hình quy hoạch lãnh thổ các thành phố một cấp (quy hoạch tổng thể) sang mô hình hai cấp (quy hoạch tổng thể chiến lược + quy hoạch tổng thể) dường như không thể tránh khỏi nếu chúng ta cho rằng quy hoạch tổng thể nên chuyển từ một tài liệu minh họa hư cấu tài liệu giải quyết các nhiệm vụ của doanh nghiệp xây dựng thành một giải pháp công cụ cho các vấn đề đô thị.
Lần đầu tiên ở Nga, một mô hình như vậy được thực hiện trong liên kết Kế hoạch tổng thể chiến lược - Kế hoạch chung của Perm, được phát triển vào năm 2008-2010 bởi Cục KCAP Hà Lan và Cục các dự án đô thị thành phố Perm. Cả quy hoạch tổng thể và quy hoạch tổng thể đồng thời chỉ là một phần của các công cụ quản lý quy hoạch, quy định và phát triển mở rộng có sẵn cho đô thị (Hình 2).
Trong mô hình quy hoạch không gian hai cấp, Quy hoạch tổng thể chiến lược (hay Chiến lược phát triển không gian) của thành phố:
- xác định mục tiêu, mục tiêu của chính sách quy hoạch đô thị gắn với chính sách kinh tế - xã hội của thành phố;
- không phải là một dự án, mà là một dự báo mục tiêu. Quy hoạch Tổng thể Chiến lược không phải là một văn kiện quy hoạch lãnh thổ, mà là một thỏa thuận chính trị;
- đưa ra tầm nhìn tổng quát về các hướng chuyển đổi của thành phố trong một tương lai khá xa;
- chứa các mục tiêu cho các chuyển đổi và các chiến lược và phương pháp để đạt được chúng;
- thu được từ các nguồn lực thực tế, không phải giả định của việc thực hiện nó.
-
không thay thế quy hoạch tổng thể. Quy hoạch tổng thể (cũng như các tiêu chuẩn thiết kế đô thị, các quy định của KZ, các dự án quy hoạch, các chương trình mục tiêu, v.v.) là một công cụ để thực hiện Quy hoạch Tổng thể Chiến lược. Quy hoạch tổng thể chi tiết và làm rõ, phù hợp với các nguồn lực sẵn có, 2-3 giai đoạn đầu của quá trình thực hiện quy hoạch tổng thể
(Hình 3);
có thể được điều chỉnh sau khi hoàn thành từng giai đoạn thực hiện
Quy hoạch tổng thể chiến lược có thể được trình bày một cách ngụ ngôn như một tầm nhìn về thành phố tương lai trên đường chân trời quy hoạch mà về nguyên tắc, chúng ta có thể nhìn thấy được. Đó là một tập hợp các mục tiêu và lộ trình khá lý tưởng để đạt được chúng. Đương nhiên, cả tầm nhìn về mục tiêu và cơ chế để đạt được chúng sẽ thay đổi khi chúng ta tiếp cận chúng.
Kế hoạch tổng thể trong một mô hình như vậy trở thành kế hoạch của hai hoặc ba bước đầu tiên để đạt được mục tiêu. Mức độ công phu của các bước này nên khác nhau. Giai đoạn đầu tiên (4-8 năm) nên bao gồm một tập hợp các hoạt động cụ thể có liên quan lẫn nhau, cũng liên quan đến việc lập kế hoạch ngân sách dài hạn. Đây là một phần của quy hoạch chung phải được phê duyệt và các biện pháp quy định trong đó sau đó được phản ánh trong kế hoạch của các cơ quan chức năng của chính quyền thành phố. Việc lập kế hoạch ở cấp độ này chủ yếu mang tính quy định và đòi hỏi phải xây dựng cơ chế thực thi. Việc lập kế hoạch cho các giai đoạn tiếp theo chủ yếu mang tính chất dự đoán và chỉ định, và đặc điểm kỹ thuật của chúng được thực hiện khi kết thúc quá trình thực hiện giai đoạn đầu tiên. Như vậy, quy hoạch chung từ một văn bản được xây dựng định kỳ 20-30 năm một lần, xác định một cách cứng nhắc các kế hoạch phát triển thành phố, nhưng trên thực tế lại bị bỏ qua, biến thành một văn bản hiện thực hóa thường xuyên (4-8 năm một lần) thực sự có thể thực thi được.
Theo mô hình này, Quy hoạch chung của Perm đã được phát triển, trong đó thời hạn của giai đoạn đầu tiên được xác định là 6 năm, giai đoạn thứ hai - 7-12 năm. Sự đổi mới của quy hoạch chung Perm là việc bác bỏ việc phân vùng chức năng theo tinh thần của Hiến chương Athen, khi việc phân chia lãnh thổ của thành phố thành các khu công cộng và kinh doanh, khu dân cư, công nghiệp và nhà kho, và khu giải trí được đặt ra. Trong Quy hoạch chung của Perm, trên bản đồ phân vùng chức năng, các lãnh thổ phân chia tiêu chuẩn được hiển thị, đối với mỗi tham số phát triển được xác định, liên kết lẫn nhau thành một mô hình tham số. Điều này cho phép, nếu cần, đánh giá hậu quả của các đề xuất nhất định đối với sự phát triển của các vùng lãnh thổ hoặc các quyết định quản lý. Vì vậy, vào tháng 9 năm 2013, Cục Dự án Đô thị (A. V. Golovin) đã đánh giá các đề xuất sửa đổi Quy hoạch chung của Perm, bao gồm các đề xuất của Nhóm PIK về việc phát triển lãnh thổ của sân bay Bakharevka trước đây. Phân tích cho thấy sự phát triển của vùng lãnh thổ này sẽ kéo theo sự gia tăng các nghĩa vụ của đô thị đối với việc xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông và xã hội thêm 15 tỷ rúp. Sử dụng mô hình quy hoạch chung "truyền thống", việc đánh giá như vậy chỉ có thể thực hiện được sau khi xây dựng một dự án quy hoạch vùng lãnh thổ chi tiết.
Mô hình quy hoạch lãnh thổ hai cấp không mâu thuẫn với pháp luật hiện hành, tuy nhiên, tại Perm, các câu hỏi đã đặt ra về tính hợp pháp của việc xây dựng Quy hoạch Tổng thể Chiến lược của đô thị. Mặc dù ngày nay Bộ luật Quy hoạch Đô thị quy định rằng các tài liệu quy hoạch lãnh thổ phải được xây dựng trên cơ sở các chiến lược phát triển, nhưng chúng ta đang nói đến các chương trình phát triển kinh tế xã hội của các vùng và thành phố, cũng như các chiến lược của các lĩnh vực riêng lẻ của nền kinh tế. Có vẻ như nên đưa vào danh sách này (có lẽ là cơ sở chính cho quy hoạch chung) và các chiến lược phát triển không gian để tránh các cách tiếp cận chính thức đối với thiết kế và các vấn đề mà tôi đã viết ở trên.
Các tài liệu của Kế hoạch Tổng thể Chiến lược Perm có trên trang web www.permgenplan.ru.
